深度 | 首次宣布设立大使，美国在北极布什么局？-复旦美国研究中心

美国的手正在“深”入北极。近日，美国宣布设立北极大使一职，取代此前的北极事务协调员，以加强对北极的外交力度。

与美国首设北极大使几乎同步，北约秘书长首访加拿大北极地区，并强调面对俄罗斯威胁，北极对于保障北约成员国集体安全至关重要。

外界认为，美国与北约发力北极反映出大国竞争被带入北极。这一昔日吸引国际合作的“全球制高点”恐将成为地缘战略博弈甚至军事竞争的“热点”。

升级的意味

当地时间8月26日，美国国务院一份声明指出，美国总统拜登计划提名一名负责北极地区事务的无任所大使。

在这份声明中，美国国务院发言人帕特尔表示，设立北极大使将提升此前北极事务协调员一职的地位，以推进美国在北极地区的政策，加强与其他北极圈国家、原住民及利益相关者的交往。

“一个和平、稳定、繁荣和合作的北极地区对美国具有至关重要的战略意义，也是国务卿布林肯的优先事项之一。”帕特尔说。

2020年7月，特朗普政府曾任命职业外交官德哈特担任美国北极事务协调员，以提升美国在北极的地位，削弱俄罗斯和中国在该地区的影响力。但谁将出任美国首任北极大使，目前尚不清楚。据悉，总统提名还有待国会参议院批准。

从协调员到大使，职务升级意味着什么？透露出美国北极政策的哪些新动向？

上海国际问题研究院海洋和极地研究中心主任张耀指出，在8个北极国家中，美国是唯一一个未设立大使级外交代表的北极国家。虽然协调员与大使的职责功能预计相差无几，但是从非正式职务到正式职务，从未明确级别到确定大使级头衔，这些变化体现了美国对北极事务的重视程度上升，北极地区在美国外交政策中的优先地位正在前移。

“考虑到俄美、中美关系紧张的大背景，无论是遏制俄罗斯还是围堵中国，北极都是一个重要方向。”张耀说。

阿拉斯加共和党参议员丽莎·穆尔科夫斯基近日在《国会山报》撰文指出，北极问题关乎塑造全球秩序，美国无法承受外交空缺，需要一个高级外交职位来关注北极。

复旦大学美国研究中心教授韦宗友认为，从奥巴马时期颁布北极国家战略，到特朗普时期设立北极事务协调员，再到现在拜登政府新设北极大使，反映出美国对北极经济和军事战略价值、应对气候变化等方面的重视和关注显著提升。

从经济方面说，随着全球气候变暖，北极冰雪加速融化，开通北极航道正在逐步从愿景变成现实。北极航道一旦开通，不仅将缩短通商行程和时间，甚至将改变世界经济走向。此外，在全球面临能源危机之际，北极丰富的油气资源也吸引美国加紧布局北极。

从军事方面说，北极对美俄而言都是“军事制高点”，无论是战机还是导弹，都将“享受”攻击敌方的最短路径。更令美国感到焦虑和不安的是，最大的北极国家俄罗斯正在北极地区加强军事存在。

美国舆论注意到北极外交官“升格”的现实背景：正值北极地区军事化加剧，俄乌冲突后美俄关系异常紧张，北约成员国与俄罗斯对峙之际。根据美国媒体的说法，设立北极大使是白宫与国会磋商后作出的决定。

从应对气候变化来说，拜登政府重视气变问题，设立大使也不乏关注北极气候环境的考虑。

分析人士表示，级别升格也透露出美国未来在北极问题上将加大投入。张耀表示，加大投入的“套路”无非是资源投入、政策倾斜、人事安排。设立大使表明在人事安排上已迈出一步。

另外，设立大使一职更便于美国与其他北极国家特别是盟国就北极事务及地区形势进行协调。

“外交行动很讲究级别对等，明确大使头衔将使美国更容易与北极地区盟国进行政策对表。遇到突发事件需要沟通协调时也能找到对应的负责人。”张耀说，有大使出面还能提升美国在北极问题上的作用和领导力。

韦宗友表示，设立北极大使将有利于美国与其他北极盟国就外交安全关系、专属经济区、应对气变等问题协调立场。

美国媒体认为，新设北极大使一职的主要作用是加强美国在北极的外交力度，进而保持美国同俄罗斯等大国围绕北极圈展开竞争的优势。

设立大使后，“美国对俄中两国在北极活动的遏制、打压，或许会祭出更多行动和措施。”张耀说。

“历史性”访问

值得注意的是，就在美国宣布设立北极大使职务之际，北约也在北极积极活动。近日，北约秘书长首次到访加拿大北极地区。

8月24日至26日，北约秘书长斯托尔滕贝格访问加拿大。北约一号人物访问自家成员国不足为奇，但是斯托尔滕贝格第一次踏上加拿大北极地区却引发外界高度关注。25日，斯托尔滕贝格造访努纳武特地区的剑桥湾；26日又来到阿尔伯塔省冷湖的一处军事基地。

斯托尔滕贝格自称对加拿大北极地区的访问是“历史性的”。他表示，北约认为北极地区对于保障集体安全至关重要，因为北极能够成为俄罗斯导弹攻击美国的最快路径，这种威胁让北极成为一个保障北美以及北约整体安全的重要地区。

他还指出，随着北极地区军事冲突风险的增加，“北极防御”已经进入新时代。

斯托尔滕贝格还专门点名俄罗斯与中国。他将俄罗斯定义为北约在北极地区的战略挑战和威胁，同时提到中国在北极地区加大能源、基础设施及科研建设。

张耀认为，美国设立北极大使与北约秘书长首访加拿大北极地区几乎同步并非时间上的巧合，而是反映出美国与欧洲国家在北极问题上的政策立场正在日益靠拢。

“过去，各国因利益不同而立场有别，现在西方国家正在逐步统一立场。”张耀说，这意味着西方未来处理北极事务的方式将更趋机制化，包括北约可能会专门发表北极战略，阐述如何在军事、安全上应对俄罗斯的威胁；军事演习也将定期举行；盟国将加强政策协调等。

韦宗友指出，北约秘书长的讲话透露出北极未来或将被军事化染指，北约与俄罗斯的地缘战略竞争将朝北极方向延伸。

值得注意的是，等芬兰和瑞典正式加入北约后，加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国8个北极国家中，将有7个是北约成员国。北约在北极地区的影响力将得以加强，届时俄罗斯在北冰洋将被北约国家“包围”。“瑞典与芬兰‘入约’将在军事安全领域为北约提供军事部署的新契机，北约尤其会重视和利用芬兰的地缘位置优势。”韦宗友说。

虽然美国、北约瞄准北极被认为有明显针对俄罗斯与中国的意味，但是在张耀看来，西方对待中俄的态度还是存在差异。对俄罗斯是直接将其定义为威胁、敌手。对中国则更多表达担心、警惕，并未完全对立，亦未透露会采取何种应对行动。因此，对于中国参与北极事务，西方今后会做什么、其政策走向如何值得关注。

“由于找不到国际法依据，西方无法禁止中国参与北极事务。但是，西方可能会设立诸多标准，以此约束、牵制甚至刁难中国在北极的活动。”张耀说。

大国“角斗场”？

过去很长一段时期内，北极是一个重合作轻竞争的地区。眼下，随着美国、北约把目光投向北极，对准俄罗斯与中国，分析人士认为，北极恐怕难逃大国“角斗场”的命运。

张耀表示，冷战结束后，美苏解除对峙，为北极地区酝酿合作氛围奠定基础。由于油气资源丰富、气候变化增加航道开辟的可能性，再加上冷战后世界经济步入发展快车道，作为“全球制高点”的北极日益成为地缘政治、经济的焦点，重要性不断凸显。利益需求激发国际合作的积极性，到2013年达到顶峰，标志性事件是中日韩等国成为北极理事会正式观察员国。但是，近年来，世界局势发生重大变化，俄西关系、中美关系出现转折，地缘政治竞争趋紧，特别是俄乌冲突后西方对俄发起全面制裁，世界经济衰退风险上升，导致各国在北极事务中的合作动力、气氛和意愿都在消退。

“在可预见的未来，只要俄西关系持续紧张、中美战略竞争加剧，北极合作氛围、进程必将受到影响。”张耀说，北极治理已进入瓶颈期，何时重启合作尚待观察，至少要等本轮地缘政治紧张周期结束。

韦宗友认为，北极身兼经济、军事等多重战略价值，自然成为大国竞争的“新战场”。值得注意的是，除了争夺能源、商业等传统利益，军事竞争可能成为大国角力北极的新方向。对美国来说，从北极地区抵达全球核心军事资产距离切近；对北约来说，瑞典和芬兰“入约”后，有望在北极地区成为防范俄罗斯的桥头堡；对俄罗斯来说，瑞典和芬兰加入北约越发提升北极地区的军事战略重要性。