2023年刚刚开启,一颗“定时炸弹”已在美国滴答作响。美国债务上限风险正在步步逼近,1月19日预计将顶上31.4万亿美元的“天花板”。美国财长呼吁国会尽快提高债务上限,以免政府违约。
华尔街担心,由于美国陷入分裂国会,党争空前激烈,此次违约风险可能是十多年来最高一次。
分析人士认为,债务上限已沦为党争工具,政治“闹剧”落幕后,最终应该仍会达成妥协,毕竟美国无法承受违约后果。只是,任何妥协无非是“缓刑”,债务上限危机仍会循环上演。而随着美债规模日渐膨胀,将给美国和世界带来深刻影响。
额度又快用尽
近日,美国财长耶伦向美国国会“告急”,称美国政府债务规模将于19日触及31.4万亿美元的法定限额,她呼吁国会尽快采取行动,再次提高债务上限,避免政府部门停摆及可能出现的债务违约。
这一幕有没有觉得似曾相识?
远的不说,2019年、2021年,美国财长当时都发出过类似呼吁。
31.4万亿美元的债务上限于2021年12月设定,仅过去一年多时间,触顶警报再次拉响。
为什么美国隔三差五就会触发债务上限危机?
首先得了解下美国特有的制度设计。
美国债务上限制度始于1917年,国会设立此项制度的初衷是使联邦政府能够定期检视开支情况,加强财政自律。
“因为美国联邦财政预算是赤字财政,每年收入小于开支。为了弥补赤字,可以砍预算,也可以举债。美国联邦政府选择的是举债方式,即通过财政部不断增发国债来填补赤字。”复旦大学美国研究中心教授潘锐解释说。
简单而言,债务上限可理解为美国财政部的“信用卡额度”。
在债务上限之内,财政部可自行掌握发债节奏;触及上限后,财政部需国会调高“信用卡额度”或暂时取消“信用卡额度”限制后才能继续发债。
自1940年有记录以来,美国联邦政府债务规模屡次逼近甚至达到债务上限。这一红线已被修改了104次,平均每9个月一次。
分析人士认为,美国频繁发生债务上限问题,固然有制度设计的原因,但也与美国开支上涨、债务膨胀有关。
在潘锐看来,最关键的原因在于美国联邦政府开支每年不断增加,而且增速很快。尤其是最近几年,在新冠疫情背景下向全民发福利,再加上占财政支出第一的军费大幅增长。花钱多意味着政府举债越来越多。而每次调整额度又有限,因此,额度很快就被用完,从而触发债务上限问题。
国务院发展研究中心世界发展所研究员、太和智库高级研究员丁一凡指出,美国联邦政府举债虽是常态,但是过去很少引发危机。比如克林顿时期是债务控制最好的时期。通过经济快速增长,不仅压缩了债务规模,还实现预算盈余。但是,自奥巴马时期以来,债务问题日益凸显。
背后有多重原因,一是美国经济发展进入技术瓶颈期,没有增长点拉动经济,使得经济增速追不上债务增速。
二是十几年来,从全球金融危机到新冠疫情,都需要政府扩大开支来纾困,但又没有更多收益。
三是美联储去年多次加息推升债务利息,导致联邦政府债务水涨船高。
沦为党争筹码
既然快要踩线,国会就赶紧主动提高债务上限,何必还要财长使劲催?
这又不得不说到美国两党之争。
分析人士称,债务上限已成为国会两党政治博弈的重要筹码。几乎每隔几年,两党都要借债务上限互掐。
目前,美国又陷入分裂国会——民主党控制参议院、共和党控制众议院,围绕提高债务上限的交锋将因党争问题变得更加激烈。特别是共和党夺回众议院后,自然不会放过这个大好机会将民主党一军。
据美国媒体报道,共和党打算利用债务上限作为杠杆,以推进国会通过一项全面预算法案以削减赤字。
《纽约时报》称,今年的党争乱象将是至少十年来最严重的一次。共和党控制众议院后,通过新的立法规则,加大了提高债务上限的难度,并强调任何限额上调都必须附带削减支出。参议院共和党人还要求将提高债务上限与“结构性支出改革”挂钩。
民主党自然不会轻易让步。白宫敦促国会必须无条件解决债务上限问题。美国总统拜登表示,反对任何将削减开支与提高债务上限挂钩的企图,这将加大双方陷入长期僵局的可能性。
两党对峙,互不相让,债务却不等人,蹭蹭上涨,眼看就要触顶,难怪财长耶伦只能大声疾呼。
违约风险多高?
2011年8月的债务上限危机,被视为美国最逼近首次“技术性”违约的一次。美国主权信用还为此遭遇史上首次降级。
2021年10月的债务上限危机也是险象环生。耶伦当时还警告,一旦违约,很可能引发“历史性的金融危机”。
这次“火情”似乎也很严峻,金融机构对违约前景普遍持悲观态度。
高盛认为,政府这回付不起“账单”的风险恐怕是2011年以来最高的一次。
美国银行判断,此次债务违约的可能性高于过去几年,大限有可能在今年夏末或秋初来临。
按照耶伦的说法,财政部依靠非常规措施,包括切断对在职公务员和退休人员的保险福利发放等,以勉强支撑政府维持运转。但是,非常规手段最快到6月也将用尽。届时国库资金可能枯竭。
外界认为,具体违约时间不易确定,但是,今年年中或者下半年可能会踩雷。
潘锐表示,鉴于美国财政部有非常规措施,外加在美联储也有现金储备,所以违约风险并非迫在眉睫。美国金融机构的悲观预期主要基于2022年美国国债收益是有记录以来最差的一年。美联储去年连续7次加息导致美债收益率急剧下滑,美国国内与外国央行都在抛售美国国债。“这反映了投资者与外国央行对美国国债信心不足,美债信用走低,再估算财政部非常规措施最多维持数月,所以判断今年第三季度可能会出现违约风险。”
丁一凡认为,华尔街之所以担心今年违约风险高于过去,主要是因为债务上限已被党争绑架。
华尔街分析师和政治分析人士警告,围绕债务上限问题,两党采取边缘政策,可能最终会在2023年引发灾难。
不过,分析人士表示,两党谈判可能会拖延至最后一刻,但最终还是会就提高债务上限达成妥协,因为美国无法承受违约后果。
潘锐和丁一凡指出,债务违约意味着美元信用滑坡,美债将被大量抛售,并且可能没有接盘者。同时资本市场将急剧动荡,引发美国主权信用危机。由于违约成本太高,美国不会真正违约,即无法偿债,最多出现政府“关门”而已。然而,谈妥债务上限也只是暂缓危机,引信并未拔除。
游戏能玩多久?
如果两党最终谈拢,美国又将刷新债务上限数字。
联邦预算问责委员会的数据显示,上世纪80年代,美国债务上限尚不到3万亿美元。如今即将达到31.4万亿美元,接下来还会更高。
一次次提高债务上限,美债雪球也越滚越大。天量美债意味着什么?是否具有可持续性?
外界认为,天量美债将会恶化美国财政状况,威胁美国未来经济发展,削弱美元的储备货币地位。
潘锐指出,债务已逼近31.4万亿美元,而美国去年国内生产总值约23万亿美元,这意味着负债率约达130%。美债以美元计价,美元是全球主要储备、支付、结算货币,在全球外汇储备中约占60%甚至更高。随着美国债务规模日益膨胀,一旦出问题,对美国和全球都将构成致命打击。包括一些国家的财政、企业可能破产。而美元的储备货币地位将被严重削弱,国际货币体系甚至可能重塑。
丁一凡认为,按照美国以债偿债逻辑,债台高筑将是长期趋势。但债务规模越大,美国的偿付能力就越受到怀疑,进而对美元的信心也会流失。比如现在一些国家减持美国国债,或者一些产油国绕过美元另寻其他货币交易结算,都是一种避险行为。
“一定意义上,美国能否不断提高债务上限,取决于美国投资者及各国央行对美元的信心。只要有人买美债,就可以持续。而且,美国政府偿债只付息不还本,即便每年利息在涨,也在其承受范围内。”潘锐说,所以,美国会千方百计防止债务违约,以便“击鼓传花”游戏能继续玩下去。