8月9日，风声传了数月的美国对华投资限制措施“靴子落地”。美国总统拜登当天签署行政令，限制半导体、量子计算、人工智能（AI）等敏感技术领域的对华新投资。

这份将于2024年生效的行政令，被美国媒体形容为“史无前例的对华投资限制规则”。它是在怎样的背景下出台的？有何特点？又将给中国以及中美关系带来何种影响？

再打“国家安全”幌子

拜登在签署新行政令时，继续搬出“美国国家安全”这套熟悉的说辞。

按照行政令的说法，“有关国家”在军事、情报、监视或网络能力至关重要的敏感技术和产品方面的进步，对美国国家安全构成威胁，而某些美国投资有加剧此类威胁的风险。

行政令将授权美国财长禁止或限制美国在半导体、量子计算、人工智能等领域对中国实体的某些投资。美国投资者还须向财政部通报其他可能涉及国家安全的交易。

根据行政令内容，这些限制适用于私募股权、风险投资、合资企业和绿地投资等直接投资形式。《华尔街日报》称，违反这些规则的投资者可能面临罚款，并被迫剥离其股份。

预计行政令将经过多轮公众评议（包括最初的45天评议期）后，于明年实施。

一名美国高级官员对美国有线电视新闻网（CNN）表示，行政令不仅涉及对华投资，更关键的是限制中国获得“无形资产”，比如技术诀窍或与专家的关系，这些往往伴随着风险资本或私募股权公司的投资。

美国媒体称，行政令经过近两年的酝酿。其间，风投公司和科技行业的人曾游说拜登政府缩小该命令的范围，因为他们担心白宫会对美国投资施加全面限制。最终，行政令以一种“涵盖类别范围较窄的方式”保护美国安全，同时维持对开放投资的长期承诺。

有分析指出，尽管美国媒体极力渲染“最终仅圈定三个领域的对华投资限制”，但这丝毫不能改变美方无理打压中国的本质。

中国外交部称，美方打着国家安全的幌子，限制美国企业对华投资，大搞泛安全化、泛政治化，其真实目的是剥夺中国发展权利，维护一己霸权私利，是赤裸裸的经济胁迫和科技霸凌。中国商务部表示，中方对此表示严重关切，将保留采取措施的权利。

强化重点领域遏制

谈及行政令出台的背景，复旦大学国际问题研究院院长吴心伯表示，拜登执政以来，将科技打压作为对华遏制的主要抓手。去年10月美国曾宣布对供应中国的芯片及其制造设备实施出口限制，而今则着眼于更广泛的高科技领域。

吴心伯说，拜登政府此举以所谓“美国国家安全”为名义，但真实动因在于，半导体、人工智能、量子计算是世界科技发展的前沿，也是中国向全球产业链价值链上游攀升的关键。美国希望维持在这些领域的领先地位，尽可能扩大与中国之间的科技差距，因此有意强化对华重要科技领域的遏制。

在吴心伯看来，行政令之所以被称为“史无前例”，一是它的涵盖领域扩大。如果说去年10月的限制政策集中于半导体和芯片，如今则扩展到人工智能和量子计算。二是此前的打压主要瞄准技术、产品、设备、人员，这回美国则首次为限制对华投资而出台行政令。

中美继续展开博弈

行政令出台后，外界普遍关注它将产生何种影响。

吴心伯认为，对中国而言，相关领域的美国投资可能有所减少，美国企业会采取更加谨慎的对华合作态度，可能在一定程度上加剧美国对华科技“脱钩”。

“此外，行政令实际上不仅事关投资方面的问题，还会产生联动效应，导致中美合作的其他方面受到影响。”吴心伯说。

《纽约时报》认为，地缘政治紧张加剧之际，美国风险资本对华投资已降至低点。目前尚不清楚新行政令会使多少资金受到影响，但它可能对特定行业以外的投资产生寒蝉效应。

一些分析人士认为，美国的限制措施只会倒逼中国技术企业加强自主创新。美国加州大学圣迭戈分校政治学副教授维克托·史认为，美国的限制措施将促进中国本土半导体企业发展壮大，因为中国企业将转而购买本土芯片，使本土企业获得更大市场份额。

吴心伯说，对美国自身而言，行政令的负面效应也会显现。

在他看来，过去，美国科技企业对华投资是其主要获利点之一，这些企业看重中国大市场，投资获得的利润有助于美国科企的再研发再投入。而今，行政令将压缩美企盈利空间，对美国竞争力不利。

美国半导体协会7月曾发声明，警告拜登政府的限制政策可能削弱美国半导体产业的竞争力，扰乱供应链，造成重大的市场不确定性。

对中美关系而言，行政令的出台也是一个坏消息。

吴心伯指出，行政令出台花了比较长的时间，中方对此早有预料。目前中方处理中美关系，一方面是在可能的情况下推动关系缓和、改善，另一方面也针对美国干扰、破坏中美关系的行为予以坚决斗争。

“中方已经表示保留采取措施的权利，我相信中方会做出相应反制。”吴心伯说，“总而言之，中美关系处在一边斗争一边对话的博弈阶段。”

《纽约时报》认为，过去数年，尽管中美在经济领域出现一系列摩擦，但风险资本和私募股权公司仍在寻找合作机会，作为进入中国充满活力的科技行业的一种方式。新行政令可能意味着在中美经济冲突中开辟一条新战线，损害重启两国高层接触的努力。

或向其他国家施压

根据美国媒体的说法，新行政令只是一个初步框架，可能随着时间的推移而扩大。此外，美国一直在与盟友合作，就限制对华投资的必要性达成尽可能多的共识。

那么问题来了：美国此类行动会不会升级，并带动其他国家这么做？

吴心伯说，美国会观察行政令的执行效果。如果效果不大，可能会加大力度，例如扩大限制范围。值得注意的是，共和党一些议员批评行政令涉及范围太小，希望把新能源、生物科技等领域纳入其中。

吴心伯补充道，在美国的压力下，欧洲、日本等盟友预计将或多或少地“跟风”，就如美国先前拉拢日本、荷兰限制对华半导体生产设备出口那样。

《金融时报》指出，美国的这一努力很复杂，因为其他国家担心美国“走得太远”。就连亲密盟友日本也仍在犹豫。但美国官员透露，目前英国、德国以及欧委会表示，有兴趣制定类似的对外投资制度。

分析人士认为，美国强推“脱钩断链”源自其根深蒂固的冷战思维。从中美经贸关系过去几十年波动起伏但总体向前的发展趋势看，中美经贸关系向前发展，是受两国需求驱动，符合双方利益，有利于全球经济稳定和发展，因此大的方向不会变。美国政府对华科技遏制打压，不仅是徒劳的，也是危险和不智的。