2023年1月3日，第118届美国国会正式宣誓就职。本届国会，共和党是众议院多数党，执政的民主党继续在参议院保持多数席位，从而形成府会“弱分立”格局。在美国国内政治更加极化、2024年大选周期即将开启的背景下，国会山上的两党争斗势将更加激烈，但在对外政策议题上则将是另一幅图景。特别是在对华政策方面，两党高度共识将推着中美关系朝更加复杂的方向演变。本期“封面话题”，邀请三位专家撰文，解码第118届国会将如何塑造美国内政外交。以下是第二篇：《新一届国会将如何影响拜登政府内外政策走向》。
——编者手记
2023年1月3日，经由2022年中期选举产生的第118届美国国会正式宣誓就职，共和党以222席的优势地位逆袭成为众议院多数党，执政的民主党则以51席的优势地位继续成为参议院多数党。这一结果改变了美国政治自拜登政府执政起由民主党同时控制白宫和国会的“一致政府”格局，形成了府会“弱分立”结构，即执政党控制白宫和国会一院、在野党控制国会另一院。在近年来美国国内政治极化有增无减特别是党争烈度进一步上升的背景下，新一届美国国会的这一特点将会对拜登政府接下来两年的内外政策制定产生多方面影响，有关评估将是研判美国内政外交走向的前提之一。
国会将是牵制方而非塑造者
总体来看，以两党分立为首要特征的新一届美国国会对拜登政府内政外交政策走向的影响将表现为“被动牵制”。
首先，2022年中期选举并未掀起选前普遍预期的“红色浪潮”，共和党非但没能同时取得国会两院多数党的地位，而且在众议院仅仅斩获了9席的微弱多数，这一数字不仅无法与2010年中期选举的64席相提并论——当时，同样是共和党在民主党总统第一任期期间举行的中期选举中赢得众议院多数党地位，但也创下百余年来通过中期选举转为多数党所增加的最少席位纪录。因此，该结果不仅是对共和党士气的沉重打击，而且将显著削弱该党主动塑造内政外交政策议程的能力。
其次，共和党在2022年中期选举中不及预期的选战成绩以及新一届国会众议院就任后议长极端“难产”的事实，都反映出党内传统建制派和近年迅速崛起的“自由党团”之间的分化乃至斗争愈演愈烈，这将对作为众议长的凯文·麦卡锡发挥有效政治领导力构成内在制约，也会弱化共和党整体的“战斗力”。
此外值得关注的是，早在2022年底便已高调宣布参加2024年大选的前总统特朗普仍然企图在共和党内发挥不可替代的影响力，如何处理“特朗普难题”将是共和党在后续派系整合过程中不得不面临的巨大挑战。从此意义上讲，“攘外”与“安内”之间的持续张力将使共和党主动塑造内外议程的效果大打折扣。
与共和党内加剧的分化和混乱相比，民主党的内部凝聚力相对于拜登执政头两年将会有所提升，从而弱化了党争给其带来的压力。自宣誓就任起，拜登一直面临来自不同方向的三股政治压力：一是共和党，二是民主党内进步派，三是以西弗吉尼亚州参议员乔·曼钦为代表的民主党内中右派。尤其是在民主党取得2020年大选胜利并同时掌控白宫和国会的背景下，执政党内部分歧逐渐暴露，并对拜登的重大国内立法议程造成明显干扰，典型案例是《重建更好未来》法案陷入党内僵局。
因此，党内分化始终是成拜登作为总统需要首先应对的政治挑战，并且一度伴随2022年中期选举压力的临近以及拜登民调支持率的持续低迷而不断增大，导致越来越多民主党人选择与拜登保持距离。然而，中期选举的结果却对民主党内部凝聚力和拜登政治领导力的提振发挥了积极作用：一方面，民主党超预期的表现被视为拜登所代表的党内温和路线之胜利；另一方面，分裂国会格局的形成作为外部压力开始迫使民主党人重新站在一起。
总体而言，一个陷入更大内部分化的共和党相比于一个寻求团结在拜登周围的民主党，政治战斗力更弱。
共和党将以多种手段牵制拜登政府
一般来讲，美国国会在内政层面对总统的影响更为显著。就新当选的第118届国会而言，共和党占多数的众议院将主要围绕财政权、立法权和监督权等国会核心权力对拜登政府以及民主党展开攻势，以阻碍其后续国内政策议程的推进，同时在政治上争取对共和党有利的局势。
拜登政府与新一届国会博弈的最前沿将是财政问题，尤其是联邦债务和政府预算。2023年1月，美国的联邦债务规模已经触及31.4万亿美元的上限，白宫将提高政府债务上限视为最紧迫的任务之一。在2月7日向国会发表的国情咨文演讲中，拜登呼吁两党合作加快推进提高债务上限的进程，以避免债务违约甚至“政府关门”。国会众议长麦卡锡明确表达了共和党人的态度，那就是，坚决反对大政府式的“过度支出”，并且透露已与拜登就财政问题交换了意见，下一年度的财政预算不应比本财年更高。
可以预计，两党围绕债务和预算等的巨大分歧将使上述问题很难在短时间内解决，其中共和党作为牵制方将致力于迫使拜登政府进行妥协以避免“政府关门”危机的再度出现，同时通过控制预算最大限度干扰拜登政府政策议程的推进，尤其是以工薪家庭福利为导向的社会改革。
在立法问题上，两党博弈的重心将围绕拜登政府计划推进的新议程以及过去两年已经通过但仍待落实的旧议程展开。也就是说，共和党对拜登政府的牵制将一方面体现在全力阻止未来有利于民主党及其政治联盟的立法议程的推进——包括移民改革、枪支管控与清洁能源，另一方面则表现为试图推翻或至少调整已经通过的某些立法，例如减少《通胀削减法案》和《芯片与科学法案》所涉及的政府支出，或者对两党基建计划中的项目预算做出进一步修正，以服务于本党选区和选民利益。
共和党的这些努力必遭民主党强力反击，但由于民主党在参议院拥有更大优势，因而共和党所能发挥的牵制作用不应被过分高估。“弱分立”格局下的政治平衡将是一项难度更大的任务，两党仍需要通过相互协调达成妥协，才有可能推进各自偏好的政策议程。
共和党占多数的国会众议院将通过充分利用调查监督权力，牵制拜登政府并弱化民主党声誉和选举动员能力。早在2022年中期选举结束之初，部分共和党议员便在国会高调宣称要对拜登展开调查。新一届国会就任伊始，共和党旋即围绕“文件门”对拜登发起调查攻势，预示着后续一系列基于政治调查的党争将不可避免，其中包括拜登政府在阿富汗撤军决策中存在的失误、2020年大选舞弊问题、拜登家族商业腐败丑闻，等等。
当然，共和党十分清楚，这些调查甚至可能的弹劾程序无法真正对拜登“定罪”，因为民主党仍然占据着参议院的多数席位。但即使是“弹而不劾”，也将对拜登及民主党后续执政造成显著干扰，进而有助于形成对共和党更为有利的政治氛围。共和党人还将在国会中止民主党此前发起的针对“国会山骚乱”事件的调查，并以多种方式迫使联邦调查局停止针对特朗普的调查，这些都将成为共和党牵制民主党的重要手段。
共和党在外交层面对拜登政府牵制力有限
与国内政策议程相比，国会在外交政策领域对总统的影响渠道和介入程度更为不足。不过，在两党政治极化加剧和外交与国内议题联动性日益凸显等背景下，共和党控制的国会众议院仍将围绕拜登政府2022年10月发布的《国家安全战略》报告所确立的两大外交政策优先议程发挥自身影响力。这两大议程分别是：应对以中国和俄罗斯为代表的大国竞争；处理以气候变化、粮食安全、恐怖主义和流行性疾病为代表的全球性挑战。
在应对大国竞争议程方面，共和党与拜登政府处理乌克兰危机的立场并不完全一致。例如，共和党内建制派和国防部鹰派在传统的“军工+能源”双重利益支配下主张增加对乌克兰的军事援助，认为拜登政府做得还远远不够，而以特朗普和德桑蒂斯为代表的“孤立派”或“收缩派”则认为拜登政府在乌克兰危机中卷入太深，甚至有可能将美国拖入“第三次世界大战”。这些有别于拜登政府的政策立场将推动国会共和党人争夺对于政策调整的影响力，进而促使拜登政府的对乌援助符合共和党的利益诉求。然而，由于共和党内部在乌克兰问题上本就存在分歧，其对拜登政府的牵制效果恐将受制于党内张力。
在对华政策问题上，由于美国两党存在高度的以竞争为导向的对华战略共识，因此府会分立的政治格局不会从根本上影响美国对华战略的总体方向。但共和党仍有可能在一些具体的对华政策领域对拜登政府施加影响甚至造成牵制，从而干扰、破坏中美关系。
2022年11月中美元首巴厘岛会晤达成了一系列恢复和改善两国关系的共识，其中就包括双方外交和经贸团队加强对话与沟通。然而就在美国国务卿布林肯今年2月访华前夕，意外的“无人飞艇事件”给中美关系造成不小的冲击，最终影响了布林肯的访华安排。在这一过程中，美国国内政治尤其是国会共和党人对拜登政府的施压成为美方不断炒作这一话题、进而给中美关系造成干扰的重要因素。这一事实反映出，美国两党尤其是在国会众议院占据优势地位的共和党试图以党争为杠杆撬动美国对华政策走向，以更好地服务于自身党派利益。
近年来，共和党的对华政策表现出更为突出的保护主义倾向、“冷战思维”和“安全化思维”，在台湾问题、贸易保护、科技脱钩、投资审查以及阻碍社会人文交流等方面采取日益极端甚至危险的政策立场，这些都有可能对拜登政府的对华政策构成牵制，甚至成为双边关系的不稳定因素。
在这方面，尤其值得关注的是两点动向：一是共和党众议院特别是其中的鹰派议员在台湾问题上的动作，二是共和党新近牵头成立的众议院“美中战略竞争特设委员会”在涉华问题上的影响。就前者而言，无论是众议长麦卡锡早在中期选举前后就声言要窜访台湾的表现，还是众议院外交和军事委员会共和党领袖近期敦促拜登政府增加对台军援，都意味着共和党控制的国会众议院在台湾问题上更具挑衅性和危险性，很可能将恶化两岸局势、牵制拜登政府进行对华政策调整的努力并最终损害中美关系。就后者而言，所谓“美中战略竞争特设委员会”几乎清一色地由对华强硬派组成，大都鼓吹增加美台勾连、对华脱钩断链以及炒作人权和意识形态议题以强化对华施压，该委员会在接下来美国对华政策的制定和实施过程中将在多大程度上发挥作用需要密切关注。
在应对全球性挑战方面，由于两党之间建立在现实利益和意识形态双重分歧基础上的政策立场存在显著差异，共和党对拜登政府的牵制作用将更为明显。例如，在应对气候变化这一拜登政府极为重视的外交政策议程上，共和党有着全然不同的偏好。无论从支持传统能源而非倡导新能源的党派政治利益出发，还是从倾向于单边主义、保护主义并且热衷于“美国优先”而非选择多边主义与全球合作的意识形态来看，共和党在以气候变化为代表的诸多全球性议题上持有更为消极的态度，认为拜登政府和民主党人的政策议程是对美国国家利益的损害。基于此，国会共和党人料将对拜登政府推进全球气候变化合作的努力进行掣肘，其中也包括中美两国在这一问题上的合作，其手段包括但不限于通过炒作中美竞争、“中国威胁”和台湾问题等对民主党进行政治施压以干扰中美气变合作，以及在国会通过预算控制以减少拜登政府在应对全球性挑战方面的投入以使之无法取得实际成效等。在此背景下，中美之间的合作点以及一系列全球治理领域的国际合作存在被弱化和边缘化的风险。
总之，2022年国会中期选举后形成的以共和党为多数的新一届国会众议院将对拜登政府的一系列内政、外交政策议程施加政治牵制，以服务于党派斗争背景下的自身利益。分析拜登政府今后两年的内外政策走向，离不开对当前美国国内政治尤其是国会两党力量对比变化这一结构性因素的考察。但考虑到“弱分立”府会结构、共和党在众议院相对脆弱的优势及其党内分化等诸多复杂因素的制约，也不应高估共和党对拜登政府的政策影响。
（作者为复旦大学美国研究中心副教授）
